王建：2007年经济增长率将出现明显下降趋势

[66]但在司法层面上，一些不满足第35条规定的行为，或因行政主体误认其为行政处分并误导相对人（如作出不是行政处分的行为，却教示相对人：对本行政处分不服可提起行政诉讼。

（4）如果复议机构保留在司法行政部门内部，从其提出初步意见、拟定初步决定到政府分管领导确定作出复议决定，中间涉及的层级较多，不利于体现行政复议高效率解决争议的特点。复议机构积极主动行使调查权、依职权主导庭审过程，有助于弥补申请人在举证能力上的不足，也有利于复议机构全面查清案件事实，保障申请人合法权益获得实质救济。

（3）司法行政部门作为行政机关也在作出行政行为，如司法局对律师作出的行政处罚决定。行政机关履职之后，对于行政机关新作出的行政行为或决定，申请人仍有可能不满，并再次申请复议或者提起行政诉讼。其三，行政行为认定事实不清、证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的，可以适用变更决定。因此，复议机关如果认定被申请人应当履行法定职责、兑现承诺或履行行政协议约定义务的，除在责令其履行职责外，还应在履职决定中将具体的履职内容予以明确，具体包括：（1）明确行政机关履职的期限。（三）履职决定中明确载明被申请人应履行的职责 行政复议法第28条关于履职决定的规定很简单：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

被申请人实质上是在单方影响复议工作人员对案件事实认定和法律适用作出判断。通知中明确指出，建立试点的目的是提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。[4]韩旭指出，以事权确定支出责任(或者财权)的思路，并不符合市场经济条件下政府管理的运行逻辑和机制。

进入专题： 央地关系 事权划分 行政事权 职能分担 。这也可看作其他由法令规定的事务。[50]为保障这些事务能够按照计划实现，国家通常会制定细密的实施规则，并通过补助金等财政手段或人事手段进行介入、监督。日本既没有采取事权财权相匹配的财权划分模式，也没有按照该国自治事务和法定事务的划分来区别国家补助金或交付税的金额。

第四，日本行政事权的划分方式不是领域式的划分，而是在《地方自治法》确定的基本规则下，通过每一部行政法律，对该事务领域中什么事务属于国家，什么事务属于地方进行细化。从本国实践与他国制度中可能存在的同构性来说，日本政府事权划分制度可以给我们提供一些启示。

[7] 《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，国发办［2018］67号，2018年8月13日发布。央地的事权很难按照领域进行划分，两者更多的是协作监督的融合关系。[54]但由于既成的法律构造没有修改，地方在处理这些事务时仍然会受限于细密的国家法令。诸如候一麟指出，事权与财权二者之间无法完全匹配，二者常常不匹配，这种源于税收外溢性的不匹配是正常的。

该款规定：地方公共团体以增进居民福利为基本，具有自主综合实施本地域内行政事务的权能。陈端洪：划分地方立法权限几个问题的探讨，《法商研究》1994年第3期，第25—28页。林良亮：渐进式的地方自治改革——日本地方自治制度的发展及其对中国的启示，《行政法论丛》第12卷(2009年)，第561页。在实践中，没有法律规定的地方事务归属于自治事务。

针对上述各项分别列举的事项有：(1)括外交、防卫、货币流通、司法等。[38] 功能分担原则虽回应了高速经济发展时期对集权体制的需要，但随之也产生了诸如地方自主综合行政能力减弱、责任不明、行政效率低下等弊病。

出于对这些问题的反省，在20世纪90年代发起的分权改革运动中，地方分权改革推进委员会(以下简称为委员会)提出职能分担(役割分担)原则。但两者可否同日而语，还有待从具体制度上完善其内涵。

如户籍在北方领土(现由俄罗斯实际占领)的日本国籍居民，因为政治上的原因，其相关户口上的事宜根据法律交由相邻市来办理(相关法律依据为《关于促进解决北方领土问题等的特别措施的法律》11条)。[12] 参见注[10]，张千帆书，第1—59页、第354—368页。普通地方公共团体的事务基本上属于此种事务。该第2款规定列举了应由国家重点承担的事务范畴，分别是：(1)国际社会中有关本国存立之事务。曾祥瑞：《新日本地方自治研究》，中国法制出版社2005年版，第167—179页等。以我国《渔业法》为例，借鉴日本行政事权的划分方法和划分逻辑，可通过下列方式认定事务归属：比如针对养殖水域的相关行政事务，11条规定的国家事务有可利用水域规划事务、养殖许可标准制定事务。

其中近4成(257件)划为法定受托事务，近6成(398件)为自治事务。(一)事权划分原则的承继与变革 盐野宏认为，行政事权的划分模式主要有两种：一种是将某类公共事务整体概括交由国家或地方机关来完成，称为分离式(即对行政事权的领域式划分)。

首先，本地域事务是指不论该事务是由法律、政令规定并委任于地方的，还是由地方议会的条例、地方政府的纲要、规则自主规定的。[50] ［日］宇贺克也：《地方自治法》，有斐阁2013年第5版，第107页。

最后，于第四部分中分析行政事权与其他权限互相关联的制度构造，以回应本文设问2。[60] (三)事权划分与财权分配的关系 在事权与财权的关系上，现状是大部分事务为地方事务，而国税与地税的收入比例为3∶2，地方显然很难单独承担所有地方事务。

[57] 关于本图，还可参见注[51]，矶崎初仁等书，该书第29页中引用了2006年版，并附有详细的具体事例。与2000年以前高密度的法令体系相比，大量细密的政策性文件更加直接束缚着地方的自主性。在2000年地方分权改革之后，日本根据职能分担原则形成了以行政事权划分为主体、立法权与财权分配制度独立成形又相互关联的制度体系。只是对于财政制度改革先行的我国来说，政府事权划分如何与已确立的财政分配制度相衔接是一个新的课题。

文中补充道：这里的本地域，并不单单作为一个地域性概念，而是涵盖一个公共团体所具有的区域居民法人格与自治权等要素的广义概念。相关理论还可参见陈新民：论中央与地方法律关系的变革，《法学》2007年第5期，第58—69页。

理论上来说，只要不侵犯宪法所保护的自治内容，法律可以介入地方组织到事务管理权限的各个方面。[45]当立法者决定事务的承担主体为地方时，便同时启动了《地方自治法》第2条第11—13款的制度功能：法律对地方事务进行规定、且在对规定了地方事务的法律进行解释运用时，必须确保国家的立法及相关解释没有侵犯地方自治的宗旨，遵循职能分担原则。

[48] 附表分为表一和表二，分别罗列第一项法定事务和第二项法定事务。[58]自治事务具有较强的地域特性，国家应尽可能减少规定这类事务的实施细则，让地方能够作出更合适的制度选择。

[46] 对此，学理上亦有不少批判意见：认为这种制度性功能仅停留在原则性的宣誓意义上，很难说它具有法规范上的意义。但该方案涉及对中央各部门既有权力的再分配，在受到它们的强烈抵制下，最终没能实现。肖普在其发表的《日本税制报告书》附录中指出，日本现行事务分配方式权责不清：一些事务即使由国家直接行使变为地方行使，仍然视为国家执行的任务，受国家控制。[64]另一方面，在日本以内容保护为内涵的宪法保障下，并没有划出属于地方的绝对事权空间。

在确定了行政事务的归属后，即可进一步探讨立法权、行政监督权的配置关系。

[21]该条规定：地方公共团体的组织及运营相关事项由法律根据地方自治的宗旨予以规定。五、对我国央地政府间事权划分法治建构的启示 (一)走出领域式事权划分的制度构建 在处理央地关系上，难免有太集权，无法因地制宜。

另外，一些事务虽然主要关系到国家利益，但是从对国民的便利性和事务处理的效率来考量，需要授权地方行使，这些事务称为法定受托事务(临时称谓)。但是，当国家通过立法规定地方事务实施细则时，意味着国家应当同时承担与规定范围相应的财政责任。